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　　二十届四中全会提出，要深入推进以人为本的新型城镇化。面向“十五五”，中国城镇化必须从以土地扩张为动力的旧模式转向以人为本的新战略。之所以这样说，是因为在过去二三十年的城镇化进程中，地方政府将城市土地面积扩张、土地开发、土地财政以及以土地为基础的负债作为当地经济发展的动力。事后却发现，这样的城镇化带来了投资过度和债务高企的问题，此类问题在人口流出地区更加严重。这种缺乏长期实际需求的城镇化模式是不可持续的。

　　城镇化的本质是要满足人民日益增长的美好生活需要，人口的城镇化以及城镇居民的获得感、幸福感、安全感才是城镇化的最终目标。但与土地城镇化过度形成对比的是，中国的人口城镇化仍然不足。虽然中国常住人口城镇化率已提高到67%，但与发达国家历史同期相比，水平仍然偏低。由于户籍制度改革不到位，城镇人口中仍有约三分之一没有本地城镇户籍，大城市人口占比与发达国家相比也偏低，人口流入较多的大城市中外来人口市民化任务仍然艰巨。因此，未来中国城镇化的重要任务是让城镇化真正以人为本，使之成为中国式现代化的重要方向，在城镇化率提升、外来人口市民化、公共服务按常住人口配置、城市宜居水平提高以及现代化治理能力增强等方面取得重大突破。

　　2025年，中国的人均GDP将突破1.4万美元，达到高收入国家的及格线。面向“十五五”，随着收入水平进一步提高，中国将逐渐进入后工业化时期。即便以2024年数据看，中国服务业在GDP中的比重已达57%，在就业中占比达49%。未来，服务业在经济和就业中的比重还将持续提高。一方面，包括科创在内的生产性服务业将继续为中国经济现代化提供支撑，为制造强国目标赋能；另一方面，服务消费成为新增消费的发展方向，也是提升居民生活幸福感的必然需求。

　　只有理解人民的需求，才能真正实现以人为本的新型城镇化，通过城镇化不断让供给适应需求。在生产性服务业的发展中，创新日益重要，这使得知识交流与生产成为城镇化的重要目标。当今世界的科技创新与几十年前已不可同日而语。以前的创新和技术进步更多出现在单一行业、企业或实验室场景中，而当今的创新更需要跨界、随机、密集、便捷的相互交流，区位上更多趋向经济集聚中心。这也推动了一些大城市出现科创回归中心城区的趋势，城市需要促进科创与居住融合，创新场景更多出现在咖啡馆等“第三空间”。一些位于市中心的创新型企业将会客和开会的空间放在周边的咖啡馆里，节省了相应的租金。

　　在消费侧，人们收入水平提高后，将越来越多地消费服务业产品，服务消费的品质和多样性日益重要。在这一趋势下，人口数量更多、密度更高、流量更大的中心城市在提供服务消费方面更具优势。中心城市的服务不仅满足本地需求，还通过跨城消费为其他城市，尤其是城市群内的中小城市居民提供消费场景。正因如此，中心城市在文化、体育、娱乐、休闲等方面的消费场景需要更多投资，这也是以人为本的城镇化的重要方面。前些时日，一些地区学习“苏超”发展群体体育活动，才发现并非每个城市都有适合进行大型足球比赛的场馆，这正说明未来城市有大量“投资于人”的机会。

　　以人为本的城镇化应为不同需求的居民创造通过自由流动追求最满意的就业和生活方式的机会。在人口流动中，不同城市之间、城乡之间形成分工协作、优势互补、共同富裕的发展格局。核心大城市更趋向技术和产业创新，发展生产性服务业和现代制造业，建设消费中心城市；周边中小城市更多依托中心城市创新，形成生产制造基地；而相对外围的小城镇和农村地区则适合农业、旅游和自然产业发展。在人口流动更自由的条件下，最终实现城乡和不同地区间人均GDP、人均收入以及生活质量差距的缩小，达成以人为本的共同富裕。

　　为实现上述现代城市体系发展目标，必须在统一大市场建设中，消除行政力量对市场配置资源的不当干预，促进各类生产要素在城乡和地区间合理流动、高效集聚。为此，各级地方政府要树立高质量发展的长期、全局、多维观念，不能仅为追求短期、本地、单一的经济增长而过度“投资于物”，更应注重对“人”的投资。过去长期存在的地方恶性竞争导致重复建设和过度投资，公共服务等人本投资则显不足。当前建设统一大市场，正是要破解地方政府间的恶性竞争。社会上有观点认为，这样做会削弱地方政府积极性，甚至认为统一大市场不利于欠发达地区，这些观念有待纠正。一方面，破除恶性竞争不等于否定良性竞争，如地方政府在营商环境、公共服务、生活品质方面的竞争，更不意味放弃政府发展经济的基本作为；另一方面，全国统一大市场建设最终是要使欠发达地区居民的人均收入和生活质量向发达地区看齐，而不是通过阻碍人口等要素流动来追求本地短期经济总量扩张。

　　2025年中央城市工作会议要求认真践行人民城市理念，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，着力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这六个形容词中，既有体现现代经济增长需要的创新目标，也有关乎城市生活品质的美丽、宜居、文明目标，还有应对新的国际政治经济风险与自然灾害的韧性目标，以及新技术与管理条件下的智慧城市目标。

　　面向未来，中国的城镇化进程也将需要直面新的技术条件，特别是人工智能的发展对城镇化进程的影响。国际环境的不确定性也给中国今后的城镇化进程蒙上了一层面纱。有人认为技术和国际环境的变化有可能使城镇化进程逆转，这一观点值得辨析，否则推进以人为本的城镇化首先就要面临思想意识的障碍。如果理性思考，技术和国际环境的变化不仅不会使城镇化进程放缓，还会加速人口向大城市集中的趋势。

　　首先，从技术条件的变化来说，人工智能等新技术将更多取代制造业领域比较标准化的工作岗位，而对于个性化较强的服务业工作岗位，人工智能起到的作用主要是与劳动力互补，总体上会增加服务业的就业岗位。中小城市相对于大城市来说，其产业结构更加偏向制造业，而大城市的产业组成则更多是服务业。因此，当新技术对制造业的就业产生更多替代作用时，未来需要通过服务业来创造大量就业岗位。事实上，中国在过去十年已出现制造业就业岗位的负增长，人工智能等技术的发展将进一步导致制造业增加值增长与就业岗位创造的分化。其次，国际政治经济环境的变化对中国制造业产品出口产生压力，加剧国内制造业产能过剩的风险。对此，中国已经对一些产能过剩行业采取防止恶性竞争和去产能的措施，这更加凸显服务业发展对创造就业的重要性。因此，上述因素只会进一步强化人口向城市特别是大城市集聚的趋势，也只有这样才能实现充分就业。

　　在后工业化背景下，人口流入地区外来人口市民化的任务越来越紧迫。在工业化时期，外来人口更多是劳动密集型制造业和建筑业的从业者，主要与物质产品打交道，简单培训后即可上岗，劳动力对特定城市的粘性较低，在城乡间和地区间的流动性更强。而在服务业占比越来越高的后工业化时期，大量外来人口从事消费性服务业，需要在城市里稳定就业和居住。只有这样，他们才能真正融入城市，在与人打交道的过程中提升技能并减少机会主义行为，从而提高服务质量。尤其是在服务业中，劳动力需要积累城市生活经验，学习现代城市生活所需的默会知识。我们有研究发现，外来人口在年龄上越早进城，越能够从事服务业，并由此获得更高收入【1】。

　　如果认识不到大城市外来人口市民化的紧迫性，就有可能延缓农村年青一代进城的时间，致使其难以适应未来城市服务业发展的需要。因此，“十五五”期间仍然需要将户籍制度改革、外来人口市民化、城市公共服务全面覆盖常住人口，特别是促进留守儿童与父母在城市里共同生活作为重要的目标。要实现这些目标，重点是教育和住房两项工作。在教育方面要尽一切努力增加学校和学位的供给，尽量让为城市发展做出贡献的外来人口能够将其子女带在身边上学。一些人口老龄化、少子化比较严重的大城市已经出现本地户籍学生数量减少，这正是为外来人口子女开放更多学位的好时机。即使学位仍然不足，也应通过社会供给进行补充，提供更多的学校和学位。在住房方面则应尽快将非本地户籍的外来人口纳入到公租房、廉租房的提供范围，最终实现在常住人口中将收入水平作为获取公租房、廉租房的标准。在增加教育和住房供给的过程中，地方政府不能仅把外来人口所需的公共支出当作财政负担，而应该认识到贡献和享有相对应是人民城市建设的基本原则，同时也是城市持续吸引人口、产生经济增长动力的重要前提。

　　【1】参看魏东霞、陆铭（2021）：《早进城的回报：农村移民的城市经历和就业表现》，《经济研究》第12期，第168-186页。